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“建墙挡景”的背后：属地政府的旅游依赖症

来源：南方周末发布日期：2023-07-07 16:53:21

云南省罗平县九龙瀑布群附近的公路边也曾修建了围挡，目前已经被拆除。（中国之声/图）

(资料图)

端午假期过后，被曝修建“防窥墙”遮挡景观的景区，陆续拆掉了围墙。

根据公开信息，修建围挡或围墙的景区至少有梅里雪山、黄河壶口瀑布、青海湖、赛里木湖、罗平九龙瀑布等，这些景区均为国家5A或4A级景区。

在更早之前，部分景区已经因为在景区外围的公路上修建围墙遮挡景观，而进入公众视野。如黄河壶口瀑布景区，在今年五一假期期间即被质疑“建墙挡景”，当时景区的回应是：建墙完全出于安全考虑。

不过，随着越来越多的景区如法炮制，公共舆论场中的不满情绪逐渐堆积，中央媒体以严厉的措辞批评“建墙挡景”的做法。

2023年6月27日，德钦梅里雪山国家公园开发经营有限公司办公室工作人员表示，梅里雪山国家公园景区内的飞来寺观景平台和金沙江大湾观景平台实行免费开放。对于观景平台附近214国道旁的围墙是否会被拆除，暂未获悉相关消息。

2023年7月1日，黄河壶口瀑布旅游区陕西侧沿线的围墙已被拆除。7月3日下午，壶口瀑布陕西景区的工作人员表示，拆除围墙不影响游客游览，一切管理制度照旧，门票价格与围墙拆除前无异。

从建墙到拆墙，景区运营、管理机构都被推上舆论热点。但一个不容忽视的问题是，景区属地政府也要从景区收入中分一杯羹。有受访者认为，这与其说是旅游业态的问题，不如说是景区属地政府的财政问题。

“安全考虑”还是“靠山吃山”？

梅里雪山飞来寺附近的214国道旁砌起三米多高的黄色围墙，黄河壶口瀑布核心景观外的一条二级公路上则修建了约500米的围墙，并用土褐色铁皮包起，青海湖沿线360公里的公路则拉起绿色的铁丝网。

修建防窥墙后直观的变化是：原本可以免费观赏的自然风景需要付费观看。梅里雪山的景区公路所修建的防窥墙，对应的景点金沙江大湾的门票为20元/人。壶口瀑布景区官方网站显示的门票价格为100元/人。赛里木湖则提供了两种选择，“门票+区间车票”或者“门票+自驾车票”，票价均为145元/人。

虽然这几个景区在近期才一同被外界关注，但防窥墙修建的时间实际上早得多。

赛里木湖景区外的连霍高速建围挡的消息始于两年前。2021年7月初，有游客去赛里木湖骑行，发现南门到东门近30公里环湖公路加装了绿色的护栏和网，虽然社交平台有相关帖子，但当时并未引起过多关注。

黄河壶口和梅里雪山的防窥墙则是近期才进入公众视野。2023年4月30日，有博主发文称，黄河壶口瀑布景区的公路上被砌上围墙，需要花钱才能看。

壶口瀑布东濒山西省临汾市吉县壶口镇，西临陕西省延安市宜川县壶口镇，为两省共有旅游景区。作为面积庞大的自然景观，在两省境内，只要沿景区附近的路段通行，就能远望到壶口瀑布的景色。

陕西黄河壶口文化旅游发展有限责任公司是黄河壶口瀑布旅游区的运营公司。该公司有两个股东，陕西旅游股份有限公司持股51%，宜川县壶口旅游开发有限责任公司持股49%，前者拥有绝对控股权的大股东是陕西国资委全资控股的陕西旅游集团公司，后者则是壶口管理局全资控股的子公司。

而山西一侧，吉县人民政府、壶口管委会将景区运营委托给山西宏源集团有限公司，该公司是一家民营企业。

针对游客关于景区建围墙的质疑，陕西宜川县黄河壶口风景名胜区管理局曾于2023年5月1日发布公告，称建围墙是出于安全考虑：曾有游客在围挡位置看风景发生交通事故。

不过，山西吉县主管文旅工作的副县长邱肖宾告诉南方周末记者，壶口景区围挡引发关注，“一些媒体和网友认为两边（山西和陕西）都有围挡，实际上吉县没有专门修建围墙，景区内本身有三大工程，是正常的围挡，不影响游客的游览和观赏。”

邱肖宾介绍，临汾市相关政府部门也对媒体进行过答复，临汾市政府也做了澄清。吉县壶口景区管委会负责人也对南方周末记者强调，“没有修建过围墙。”

采访期间，另有吉县政府干部对南方周末记者透露，壶口景区围挡事件引发舆情后，山西方面曾考虑发布政府公告澄清围挡非山西所为，因“不好打脸兄弟省份”，此事不了了之。

中国消费者协会在《“五一”消费维权舆情分析报告》中点名批评壶口瀑布建围挡的行为。不过，虽然被中国消协点名批评，陕西方面一直没有拆除围墙。

直到2023年6月26日，新华社发表时评文章《筑墙挡景不如还景于民》，对此类操作给予严厉批评：“这种‘筑墙挡景’行为，说到底还是靠山吃山的门票思维作祟。发展旅游业，要算眼前账，更要算长远账，应‘以人为本、还景于民’”，措辞相当严厉。

当天，梅里雪山国家公园景区运营企业发布公告称，将诚恳抓好整改工作，金沙江大湾、飞来寺两个景点免费开放。不过，公告中并未提及整改方式。

7月1日，壶口瀑布陕西侧“安全墙”拆除工作已经施工完毕。7月3日，云南罗平九龙瀑布景区外的围挡也被拆除。安徽蚌埠龙湖大桥上的围栏也已被拆除。

谁有权力建围挡？

根据公开信息，目前国内的景区按照资源类型大致分为3类。

国家垄断性重要遗产资源一般为政府专营型景区，如故宫博物院为国家直属管理模式，张家界景区为国家公园管理模式，丽江古城、嵩山、九寨沟为管委会或管理局管理模式。

不涉及重要遗产的一般风景类旅游资源一般为政府主导下的市场运作型景区，如碧峰峡景区（四川雅安）、凤凰古城。新开发景区、经营困难的国有老景区、主营业务非旅游产业的景区一般也采用这种运作模式，如北京十渡景区、安顺龙宫风景名胜区等，均采用政府委托管理模式。

还有一部分旅游资源采用现代企业制度，由旅游集团或上市公司、股份制企业经营管理，如黄山景区、玉龙山景区、黄果树景区、武夷山景区。

但值得注意的是，无论采取何种经营模式，景区一般都设有专门的政府管理机构，通常称为管理局或管委会。

对于壶口瀑布景区、青海湖景区、赛里木湖景区这样跨越数个行政区域的景区，其管理机构通常规格较高。

以青海湖景区为例，青海湖流域范围有3州、4县，青海湖景区保护利用管理局属于青海省人民政府派出的正厅级机构。景区管理局还有三个直属机构——青海湖国家级自然保护区管理局、青海湖综合行政执法协调督导局、青海湖海事局。

新疆赛里木湖风景名胜区管理委员会的机构规格为正县级单位，是博尔塔拉蒙古自治州人民政府的派出机构。

黄山风景区虽然全部在安徽省黄山市境内，但黄山风景区管委会规格较高，是副厅级单位。黄山风景区现任党工委书记由黄山市委常委叶建强担任。

壶口瀑布景区在陕西境内，管辖权属于宜川县黄河壶口风景名胜区管理局。宜川县文旅局工作人员告诉南方周末记者，黄河壶口风景名胜区管理局与文旅局为平级单位，景区管理局向县委县政府汇报工作。

景区外围的公路上建围墙、围挡一般需要经过哪些程序？

云南师范大学旅游与地理学院副院长、云南省旅游学术研究委员会委员李庆雷对南方周末记者分析，景区外侧围墙一般被列为基础设施类项目，通常属于小型工程，但具体需要视围挡长度和工程量而定；如果建筑面积和投资规模较大，应履行景区决策、编制可研报告、交通部门同意、属地发改部门审批、管理部门施工建设等程序；若涉及国家级自然保护区和重点风景名胜区的还需要上报国家相关部门。

青海湖景区工作人员在接受媒体采访时表示，围栏已存在多年，之前部分牧民为招揽游客私自打开通道，游客车辆容易碾压草场造成生态破坏，当地政府从2022年开始整治，以加强青海湖周边环境保护。

这意味着，在景区外围的公路上能否建围墙、围栏并不只取决于景区管理机构，部分情况下还要征得属地政府的同意。但李庆雷强调，“实际操作中，不排除个别景区内部讨论之后自行修建，未严格履行相关手续的情况。”

不过，也有景区建设围墙并非临时之举，而是在建设之初就将围墙列入规划。

关于此次引发争议的梅里雪山景区围墙事件，云南迪庆藏族自治州德钦县文旅局工作人员对南方周末记者表示，建墙在景区初期建设规划之中，主要目的是保障交通出行安全，因为景点刚好处于地势较急的转弯坡道。

德钦县文化和旅游局的工作人员在6月14日接受南方都市报记者采访时称，景区和围墙于2008年同时开始修建，并于2009年竣工。

不过，根据目前可以查询到的《香格里拉梅里雪山国家公园总体规划》，全文未提及在国道上修建围挡，也未提及对道路交通安全方面的考量或措施。根据公开信息搜索，也未见德钦县政府部门就梅里雪山外围的214国道围挡工程有过招标信息。

收入归谁？

2020年以来，新疆、四川等地的文旅局长们通过换装、骑马等方式推介家乡，出圈之后，全国文旅系统一度“很卷”。

2022年10月，湖北随州文旅局局长解伟身穿白衣，在随州千年银杏谷景区舞剑饮酒，虽然被嘲“丑出圈”，依然为随州旅游做足宣传。2021年3月，因为帮丁真挡粉丝，四川甘孜州文旅局局长刘洪意外走红，此后他身着古装、头戴斗笠、化身侠客，宣传甘孜的美景。

第三方平台的数据显示，2023年春节期间，随州酒店预订量较2022年上涨68.4%；甘孜酒店预订量同比上涨94.97%。2023年2月21日至3月6日，文旅局局长代言地区景区门票预订量较2022年同期增长158倍，较2019年同期增长21倍。酒店方面，文旅局局长代言地区酒店预订量较2022年增长76倍，较2019年同期增长166倍。

随州市人民政府工作报告显示，2022年该市接待游客2477万人次，实现旅游收入150亿元，旅游收入较2021年增加7.1%。

值得注意的是，各地为推介旅游资源走向前台的都是文旅系统官员，景区管理机构、运营公司鲜有人露面。

河北大学管理学院王玉成教授2017年在《我国旅游景区管理体制问题与改革政策》一文中分析了景区的管理体制问题，其中提到，我国从1982年建立国家风景名胜区以来，更多是景区依靠自己的门票等收入自给自足。同时，旅游景区所有权归属国家，不能用于抵押和银行贷款，因此在经营项目和产品开发方面受到多方的限制和制约，而且景区收入还要上缴一部分作为当地政府的部分财源。

新疆博斯腾湖旅游有限公司营销部经理韦鹏对南方周末记者介绍，景区的收入一部分用以维持景区运营，一部分上交财政。

山东师范大学孙春华和何佳梅曾对生态旅游地的收入分配问题进行研究，生态旅游地的收入通常通过以下几种途径在主体间分配：上缴上级政府机关、经营者提取利润、社区居民收入、用于景区的进一步开发建设以及用于景区的资源环境保护。

这或许可以在一定程度上解释文旅官员推介当地景点的热情。

“不得已”

问题恰恰在于，此番引发舆论关注的景区建围墙事件，全部发生在中西部地区，而中西部地区的旅游收入中，门票收入占比过大。这意味着，对于这些属地政府而言，增加旅游收入最有效的方式就是增加门票收入。

云南师范大学教授李庆雷、赵红梅等人曾对云南省旅游景区经营情况做过研究，发现从2011-2014年，云南省旅游景区营业收入的构成上，门票收入是主要来源，占营业收入的50%，其次是商品收入和餐饮收入，而娱乐收入占比不足0.2%，几乎排在全国末位，在其他旅游收入方面，普遍低于全国平均水平。

“表面上算是中西部旅游业态单一，过度依赖门票，背后的深层次问题是当地财政困境。”李鹏对南方周末记者解释。

韦鹏则对南方周末记者分析，景区属地政府将门票作为辖区增收的方式，可能向景区管委会下达行政指令，“属地政府为了短期收益，没有做长期规划，估计脑袋一热就这么做了。因为旅游业是回血最快的行业，砌个墙，拉个门，就可以卖票了”。

但李鹏也表示，从地方政府的角度，“也能理解，因为真的太穷了，不得已出此下策”。

事实上，修建围墙的几个景区所在县市的GDP中，旅游业占比的确很高。

以梅里雪山所在的德钦县为例，旅游收入占地区生产总值近半壁江山。政府工作报告显示，2022年，德钦县地区生产总值为50.13亿元，旅游总收入23亿元。

宜川县在近几年的政府工作报告中均提及黄河壶口瀑布景区。值得关注的是，2021年时在未来五年的目标中提及，以黄河文化旅游为主的旅游业产值力争达到30亿元，而该县全年的GDP总量为45.6亿元。